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发展软环境的现状调查及对策建议

发展软环境的现状调查及对策建议


在经济发展中,软环境是相对于地理条件、资源状况、基础设施等“硬件”环境而言,由思想观念、文化氛围、体制机制、政策法规及政府行政能力水平和态度等构成的社会人文环境。软环境是评价一个地区综合实力的重要标准,是实现经济社会又好又快发展的重要条件和前提。当前,经济上的激烈竞争,不仅取决于一个地区硬环境的好坏,在更大程度上取决于软环境的优劣。云阳属盆周山区,基础条件差,区位优势不明显,且人口多、底子薄,经济发展缓慢,加速软环境建设更具有十分重要的意义。根据县委交题,县政协高度重视,迅即组成调研组,对全县发展软环境进行了深入调研,先后召开部分人大代表、政协委员、企业负责人、乡镇、社区和部门领导、离退休干部及行政审批大厅工作人员等多个座谈会,广泛听取意见,并组织开展了问卷调查。在此基础上,调研组还到四川省的遂宁市、温江区、双流县等地学习取经,由此形成了专题调研报告。

一、存在的主要问题

近年来,县委县政府高度重视软环境建设,采取了一系列有力措施,重点开展了行政效能监察工作,收到了一定成效,全县各级干部的思想观念和工作作风进一步转变,工作效率和群众满意度有所提高,全县发展环境得到较大改善。在问卷调查中,对全县行政审批、执纪执法、窗口行业、社会事业和党群等五类部门总体评价为好和较好的分别达到77.2%、71.9%、70.2%、82.5%和89.5%。这充分说明,我县发展软环境总体上还是较好的,但与发达地区相比,与广大群众加快发展的期盼和投资者的愿望相比还有明显差距,尤其是人文环境、政策环境、政务环境、法制环境和市场环境都还不同程度地存在一些亟待解决的问题。

(一)开放氛围不浓,思想不够解放

 “你发财,我发展”的开放意识还没有在全县干部群众中成为普遍共识,“人人都是投资环境,事事都关云阳形象”的良好社会氛围尚未真正形成。有些人以畸形的心态对待企业,不积极支持,不主动为企业服务。有的干部理想信念缺失,危机意识淡化,夜郎自大,固步自封,真抓发展和大胆创新的意识不强,缺乏进取心和克服困难的勇气,不敢承担责任和风险,事事照搬“红头文件”,求稳怕乱,畏首畏尾,亦步亦趋,解放思想喊在口头上,在为投资者创造良好发展条件的思路和措施上没有明显突破。一些群众缺乏艰苦创业的精神,小富即安,小进则满。有的市民宁可苦熬、不愿苦干的思想还相当严重,吃着低保一天“三班倒”打麻将,斗“地主”,悠闲自乐,不愿到企业打工挣钱,成为受政府“关爱”的懒汉,因而在劳务大县却让有的企业为招工难患愁。

(二)政策优势不明显,落实政策不到位

县里制定的优惠政策,其实大多是在学习外地经验的基础上仿效的,本身存在区域上的局限性和时间上的滞后性,难有真正的优势可言。有的部门不善于结合实际创造性地执行政策,而是死抱着“政策条文”和部门文件规定不放,自以为“坚持原则”,导致政策梗阻。少数单位“利”字当先,对本单位有利的政策就满腔热情地执行,不利的就想方设法变形,使政策“优势”一而再、再而三地打折扣。涉及招商引资的土地出让金、税收等优惠政策不够规范和统一,造成外来投资者与本地投资者、新引企业与原落户企业之间心态的不平衡,本地企业误解为“外来的和尚好念经”,原落户企业认为自己遭“冷落”。有的乡镇招商心急,无原则地承诺投资商要求的优惠政策,如承诺减免配套费等,后受法规和政策限制,难以兑现落实,失信于投资商。

(三)服务意识不强,政府公信度不高

特权思想比较严重。有的职能部门干部玩弄权术,变着手法吃拿卡要,有的该办的事找借口拖着不办,该急办的事变戏法要研究后办,能够一次交待清楚的事非要分成几次说,能够几分钟办好的事非要等吃喝玩乐后才办。个别部门和单位还利用职权乱检查、乱收费、乱罚款、乱摊派。某酒店2006年交罚款就达5万多元,某部门向一企业要赞助费开口就是几十万。据问卷调查,63.1%的被调查者评价部门不够廉洁,27.5 %的反映执纪执法部门到企业的检查过多过滥,反映五类部门有摊派现象的分别占19.3%、14%、10.5%、14%和24.6%,反映有索要赞助的分别占21.1%、17.5%、7%、5%和5%。

服务缺位。有的公务人员主仆倒置,态度生硬,服务意识差,时时一副“公事公办”的面孔,不与企业“换位思考”,对企业的服务不热情,不耐心解答企业或群众的咨询,不积极为基层和投资者排忧解难。有的部门时时想的不是如何搞好服务,而是一门心思琢磨如何为本部门和个人谋利,总是以有上级“许可”为由,不顾全县经济发展全局,牢牢抓住审批权,不放过任何一个收费项目,把有利于小集体利益和个人利益的政策用尽用绝。有的单位和部门在项目资金引进时做到了热情周到、服务到位;一旦项目落实,态度就显得不冷不热,加之配套设施和保障服务相对滞后,令投资者对我县的招商环境有些失望。在问卷调查中,反映五类部门服务态度好的分别只有25.8%、32.1%、23.3%、52.2%和60.7%。

办事效率不高。有的干部大局意识不强,创新意识差,有令不行,有禁不止,对县委县政府的决策决定,以各种理由搪塞或拖延,致使一些工作部署长期停留在会议、批示、纪要和文件上;有的推诿扯皮,对群众反映的问题“踢皮球”。一些群众和企业反映现在部门的门好进、脸也好看,就是人难找、事难办,有的审批项目让当事人跑了几十趟,等了一年半载也批不下来。一企业主反映办一个建设项目手续,盖章就达上百个。据问卷调查,有80.4%的反映项目审批环节多,有82.2%的反映审批时间长,有77.9%的反映审批效率低。

收费罚款不规范。有的部门将一些服务性收费作为强制性收费。有的借办证、年审等搭车收费。还有部门收培训费开具收款收据,甚至什么凭证都不开。某煤炭企业反映一年各种中介机构服务等收费就多达20—30万元。有些审批执行部门收费罚款的自由裁量权过大,为部门或个人谋私提供了空间,导致在一部分群众心目中形成了“审批就是玩权,服务就是收费”的错误认识,使政府的公信度大打折扣。

行政审批大厅的作用未能充分发挥。服务大厅面积仅有1700平方米,无法保证审批事项应进必进;电子政务平台不够完善,网络审批系统尚未建成,目前还是纸质件传递审批件。同时一些部门领导权贵思想突出,总是以各种理由不进厅或不完全进厅,对窗口人员也不充分授权。去年全县的审批事项进厅的仅占30 %,而且进厅的审批事项很大部分在厅内还不能办结,需要到部门科室审查、领导审核审签,存在“小权进大厅、大权留部门”的现象,“两头跑”问题仍未得到解决。

(四)法制意识淡薄,执法队伍建设亟待加强

部分群众缺乏法制观念,往往提出过分权利主张,导致群访或越级上访等时有发生。少数企业主法规意识和程序意识淡薄,总奢望政府超越法规帮助解决问题。有的公务员、甚至个别领导干部法制观念也不强,总是习惯找关系、说人情达到自己的目的。有的行政执法部门及其工作人员违法行政、越权执法、滥用权力、野蛮执法等问题仍然存在。有的执法人员参与赌博、娱乐等场所的经营,充当其幕后的保护伞。据知情人士透露,我县某几处赌博窝点之所以“经久不衰”,就是因为其背后有执法人员做“后盾”,在群众中造成极坏的影响。

(五)信用有所缺失,企业融资难

一是因三峡工程建设,原企业死的多,活的少,如被淹没应搬迁的工矿企业181户,实际存活下来的只有20多户,且存活的企业实力不强,经营发展困难,偿债能力弱,金融信用度低。二是企业改制,破产关闭的多,债务核销数额大。三是有的企业或个人诚信意识淡薄,制售假冒伪劣商品、偷税漏税、不履行合同、逃废债务等现象时有发生。四是现在有的企业想方设法钻政策空子,套取银行资金和逃废银行债务,致使我县被上级有关部门划定为金融高风险区,不愿将贷款投放到县内企业和个人。县政府主导成立云康担保公司,既因资本金不足,又因金融部门体制机制的制约,再加上企业经营发展现状不乐观,企业融资难的问题短期内还无法解决,严重制约了全县经济发展。

二、原因浅析

纵观全县发展软环境存在的问题,既有客观原因,更有自身的主观原因。

(一)客观原因

一是体制所致。一些行政管理部门的项目审批、行政事业性收费项目等大多受上级主管部门的条条控制,地方缺乏自主权,在政策的优惠上无能为力,在优惠政策的落实和一些工作的推进上协调难度大。有的执纪执法机构还是事业单位,人员工资为自收自支或差额拨款,其工资、福利、工作经费等要靠收费来保障,这种体制导致他们收费积极。

二是穷财政所致。为了增加财政收入,政府不得不想方设法应收尽收,形成“越穷越收,越收越穷”的现状。同时由于部门预算经费不足,再加上收费项目及罚款标准有上级文件许可,收费越多,部门利益空间越大,所以部门从自身利益出发,更热衷于收费罚款,因而产生重收费罚款、轻监督管理现象。

(二)主观原因

一是机制不健全。目前还没有健全的外商接待制度、企业投资跟踪服务制度、企业的检查考核制度、服务对象评议制度、影响软环境责任追究制度等。特别是中层干部跨部门交流制度亟待完善和进一步落实。去年全县全面展开了部门中层干部轮岗交流,但雷声大,雨点小,跨部门间交流未见效果,部门中梗阻问题始终未得到有效解决。

二是部门职能职责设置不科学。有些部门职能职责与岗位职数不对称;领导与经办人员职责不明确,授权不充分;机构职能交叉,造成多头管理,审批环节多,简单问题复杂化;部门主办与协办权责不明确,有利的相互争权,无利有责任的就相互“踢皮球”。

三是软环境建设乏力。目前全县软环境建设的管理主体不明确,软环境建设的社会氛围不浓,对干部的教育管理不够严格,对影响软环境的行为的惩处也缺乏力度。

三、优化发展软环境的对策建议

(一)健全组织机构,解决软环境建设有人抓的问题

要尽快成立由县委书记或县长挂帅的软环境建设领导小组,下设治理软环境办公室(可设在县纪委,整合县委县政府督查室、考核办、行政效能投诉中心和组织部的人力资源),加大对优化发展软环境工作的领导力度,及时研究和协调处理软环境建设中的重大问题,督促有关部门认真履行职责,全力抓好软环境建设。要进一步明确主抓部门的职能职责,招商责任部门要负责做好投资企业手续的代办事宜,对招商引资的项目审批直接进行协调和服务,协助处理投资者在建设过程中遇到的有关问题,从项目引进到落地提供全程“保姆”式服务。县行政审批服务大厅负责大厅建设,改善硬件设施,完善服务功能,加强监督管理,提高政务服务效率,打造一流的政务服务环境。县纪委(监察局)具体统筹抓好全县的软环境建设工作,根据实际制定软环境建设的标准,细化责任目标,研究和制定配套措施、考核实施细则,组织开展软环境治理活动,有针对性地解决全县软环境建设中的突出问题,并负责对损害投资软环境案件的查处,对有关部门和个人予以责任追究等,强力推进全县的软环境建设。

(二)加强行政审批服务大厅建设,打造“阳光政务超市”

一是将现有的行政审批服务大厅更名为行政服务中心。首先要从观念上转变行政审批特权思想,增强主动服务意识,自觉改进工作作风,提高工作效率和服务质量。

二是强化行政服务中心的职能职权。应明确行政服务中心为常设的副处级行政机构,定编制、定岗位、定职责。由政府常务副县长兼任主任,一名副处级领导任专职常务副主任,并配备相应的人力、物力和财力。各部门派驻中心的窗口人员由中心统一管理,统一考核、评优评先和发放工作津补贴。把行政服务中心对各部门窗口的考评作为部门软环境考核的重要内容。

三是完善行政服务中心的硬件设施。针对目前行政审批服务大厅面积远不能满足办公所需的实际问题,重新选址建设标准的行政服务中心,或利用现有闲置的国有房产,或租用足够的办公场所,完善设施,创造条件确保行政审批事项应进必进。少数部门经批准可以设立县行政服务分中心,实行统一监督管理。要狠下决心,加大投入,完善公众信息网和电子政务网络平台,尽快安装网络审批系统,并积极向上争取早日实现市、县和部门、乡镇的三级网络联通,便于开展网上咨询、查询、预审等业务,逐步实现网上受理、网上审批,提高行政服务效率。

四是统一建立“首席代表负责制”。凡有行政审批事项的部门都应设立行政许可科,按照行政审批权、执法权、监督权相对分离的要求,将单位内的行政审批职能“归并”到行政许可科,由单位将常规审批职能授权给行政许可科的科长或副科长,接受授权的科长或副科长就成为该部门驻行政服务中心首席代表,全权负责该部门的常规行政审批业务。部门内不再受理常规行政审批事项,主要围绕单位的行政服务窗口,提供论证听证、执法检查、监督管理和后勤服务,杜绝“体外循环”,避免“两头受理”,实现“一门受理、窗口办结”。少数部门的非常规审批事项也应由部门窗口统一接件,然后转部门办理,限时办结,在窗口取件,避免群众多头跑路。

五是设立综合服务窗口。行政审批项目较少和日常受理申请较少的部门,由行政服务中心牵头组建行政服务综合窗口,相关部门分时段轮流在窗口值班,随叫随到,快速办理。

六是加强对行政服务中心的管理。充分利用电子监控系统,加强对各部门窗口审批事项的监管。接件时要一次性告知审批要件,并一律进行登记管理。实施项目流程跟踪,通过扫描仪把每一项申请材料录入行政审批系统,从项目受理到初审、踏勘、首席代表审批、上报至办结实施全程跟踪监控,适时警示,保证按时办结。要选派素质好、有培养前途的后备干部和业务骨干到服务窗口,建立中心人员人才培养机制,多形式激励中心人员认真履职,贴心服务。要建立部门负责人与行政服务中心负责人联系制度,部门负责人定期主动到中心协调解决有关问题。

(三)完善工作机制,提高行政服务质量

一是进一步完善首问负责制、岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、一次性告知制、过错责任追究制等制度体系,逐步形成比较完备的行政服务规范约束机制。各窗口在落实“一次性告知制”的同时,要加强事前指导,各项目必须制作完备的办事指南(项目审批设立依据、申报材料、受理程序、收费标准、承诺时限、联系方式等),在指南中注明前置条件的办理单位和地点,同时提供本单位所需文书资料的样本,方便办事企业和群众参照制作规范的文书材料。

二是建立并联审批制度。涉及多个部门、多个环节的审批项目,实行联合审批,一条龙服务,由行政服务中心分门别类确定申办事项的牵头窗口和协办窗口,明确办理流程,对企业经营范围所涉及的前置审批项目进行同步会审,实行“一门受理、抄告相关、联合审批、窗口办结”,优化办事流程,缩短办理时限。

三是建立外商接待制度和签约企业跟踪服务制度,明确外商接待和跟踪服务的责任部门、工作机制和职责任务,为投资者营造一个从考察接待、合作洽谈、联系服务、项目审批到建成运营以及经营发展跟踪服务的工作机制,以切实解决重引进、轻跟踪服务的问题。

四是建立特事特办制度。对紧急招商事宜,可本着特事特办的原则,协调相关部门先放行,事后补办手续。对一次性投资1000万元以上或提供200个以上就业岗位的企业由招商局全程代办项目的所有审批手续,构建“绿色通道”。

五是建立部门服务协作机制。有关部门要按照职能职责分别为落户企业做好服务,主动为其分忧解难,定向、定单培训技术工人和管理人才,在治安环境上提供保障,在用水、用电、用气、车辆通行、子女入学等方面提供优惠服务,让投资者在云阳安心、舒心和放心。

(四)规范检查收费行为,为企业发展创造宽松环境

一是将原自收自支或差额拨款的具有事业性质的执法机构经费统一纳入财政预算安排,解决收费养人问题。

二是全面清理各行政机关和具有行政职能的事业单位及中介机构收费项目,对可收可不收的要坚决取消一批,收费项目尽量执行底限收费或执行承诺的下降幅度,编制成收费目录(收费项目、标准、依据等),向全社会公布,并在行政服务中心的电子显示屏上进行公告,切实做到公开透明。凡涉及收费的一律到行政服务中心银行窗口缴纳。强化票据管理,管好非税收入,非税票据必须到中心领取。

三是建立处罚“事先告之、首违不罚”制。对首次违规的企业或个人,以劝告、教育、培训和帮助整改为主。对企业的不规范行为,有关部门可通过建立警示制度或召开企业负责人恳谈会等形式,对企业进行告诫,督促其改正,不要动辄就封帐号、处罚款。

四是建立对企业的分类检查准入制度。原则上除涉及安全生产、环境污染等公共利益和涉嫌偷税漏税等违法行为外,一律不得擅自到企业检查。凡到企业检查,必须向治理软环境办公室报批后方可进行;对县级领导联系的重点企业,还应向联系该企业的县级领导报告,防止和克服多头检查、重复检查和无依据检查现象,尽量减少到企业的频次。

五是规范自由裁量权权限。对相关部门执法处罚的程序进行细化,对处罚标准进行量化,尽量做到一个尺度,杜绝执法处罚的随意性和权力寻租。

(五)强化诚信意识,增强政府的公信力

要对现有政策进行梳理,对已不适应发展的政策予以调整或废除。狠抓政策措施的研究,搞好上情与下情的有机结合,坚持外来企业与本地企业、新引企业与原有企业同等重视和支持,规范全县的招商引资政策,确保政策的整体性、科学性、稳定性和配套性。注重从体制、机制、制度上探索政策创新,用改革的办法和符合经济规律的市场手段解决发展中的问题,突破有关政策“瓶颈”。搞好政策信息的发布,增强政策的透明度,对法定的减、免、缓及出口退税等优惠政策,要及时宣传贯彻、执行落实到位,力争把相关政策用足、用活、用好,严守政策承诺。建立公开、公平、公正的企业考评和扶持机制,在表彰奖励、政治待遇、分配产业扶持基金等方面制定科学合理的标准。加快社会信用体系的建设,建立企业或个人不良记录信息库,营造遵纪守法、公平竞争、诚实守信的社会氛围。积极搭建融资平台,推进政银企合作,推动经济与金融协调发展。行政机关要严格依法行政,文明执法。实行错案追究制,在涉企案件中,对由于人为因素造成错抓、错罚、错判、错执行的单位和直接责任人进行责任追究。执法机关要抓好队伍建设,杜绝参与执法对象的经营活动,出重拳严厉查处赌博等场所的幕后黑手,维护好执法队伍的整体形象。

(六)严格督查考核,形成服务发展的强大合力

一是要加大对部署工作的督查督办力度,加强考核考评,强力推进县委、县政府工作部署的落实。同时要加强对干部的教育管理,坚持“恩威并重,奖惩并举”,既要讲人性化关爱干部,又要奖惩分明严管干部,营造“令行、禁止”的良好氛围。

二是要强化治理软环境办公室的职能和查办案件力度,实行涉软举报查实奖励制,鼓励社会各界群众对违反涉软制度规定的各类事件进行监督举报,公开曝光典型案件,放大个案效应。对投资软环境造成重大影响的单位主要领导应在新闻媒体上作检讨,并追究相关责任,予以严肃的组织处理。

三是要充分发挥县委县政府对部门、乡镇软环境进行目标考核这一机制的作用,由治理软环境办公室定期组织各单位接受服务对象、党代表、人大代表和政协委员的民主测评,按年终评议、日常评议、行政服务中心评议、监督员评议、投诉查办、明察暗访等形式分类考核,综合评定,把综合评定结果作为部门软环境建设考核和干部职工年终考核的重要内容。

四是利用考评结果有效推进干部交流制度的落实,要着力在部门间交流干部动真格见实效,强化职能部门干部的责任心和服务意识,促进工作作风的大转变和办事效率的大提高。

(七)加强宣传教育,营造良好的社会氛围

新闻媒体要深入开展软环境宣传教育活动,广泛宣传软环境建设的重大意义,着力打造软环境建设的先进典型,在全县大造声势,统一干群思想认识,树立“人人都是发展环境、事事都关云阳形象”的思想观念。要在一些人群集中的地方制作精美醒目的大型宣传版画和城市规划蓝图,激发市民爱云阳、建设云阳的豪迈之情。各行各业都要制定或规范文明用语,特别是窗口行业要带头使用文明语言。要结合我县“五创”活动的推进,开展文明市民评选表彰奖励活动,促进市民素质的整体提高,引导市民积极参与全县软环境建设,自觉维护云阳形象。大力开展法制教育,提高全民法制意识,特别是各级领导干部要带头增强法治观念,支持执法机关严格执法和依法行政。加强全民的理念信念教育,始终保持积极向上的精神风貌,大力倡导艰苦创业之风,多形式开展创业培训和引导,鼓励百姓创家业、能人创企业、干部创事业,在全县上下形成“人人都是创业主体”的良好社会氛围。深化“解放思想、扩大开放”大讨论活动,强化各级干部的危机感和责任感,增强快抓发展的意识和服务发展的观念,树立开放创新的理念和敢想敢闯敢试的精神,努力打造我县优良的人文环境、优惠的政策环境、高效的政务环境、诚信的社会环境、公正的法制环境和健康的舆论环境。


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